【文：梁錫嵐、何正男】
今年九月以來，中國十多個省份對工業限電，東北三省更因電網缺口，對居民限電。多省有工廠停工，遼寧一間鑄業公司因排風系統停電致煤氣泄露，導致 23 人有煤氣接觸反應，需要送院。東北三省出現醫院和學校停電、交通混亂的情況。
曾有内地自媒體指中國限電是國家為了「向美國輸出通脹」，但文章一出便惹來反駁，央視也批評。中國近期限電的主因是什麽？我們將從三方面解釋：(1) 出口訂單急增，(2) 動力煤價格急升、同時庫存不足，(3)「能耗雙控」政策。
另外，中國過往數十年也有煤炭產量反覆升跌的問題，以往也曾有限電。這與中國的經濟軌跡與環境政策有何關係？減少煤炭的環保政策又是否必然與經濟民生有衝突？
中國近期限電的主因
(1) 中國出口訂單量激增：根據廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強所言，缺電原因基於今年用電增速，一至八月電力達 12%，而往年電力增速在於 5-6%，令地方措手不及。疫情下全球大多工廠停擺，東南亞受變種病毒影響無法生產，只有中國工廠繼續開工生產，國際訂單於是流向中國。根據中國海關總處數據，2021 年 1 月至 8 月，中國出口比 2020 年同期增長 33.7%，比 2019 年同期增長 30.3% [1]。中國製造業增長強勁，工廠自然有更大能源需求，令能源缺口出現。
(2) 煤碳價格急升、庫存不足：今年電力需求大增，電力產能卻未有提升。根據中國統計局數據，今年水力發電比去年同期收窄 1%，而火力增長也比去年同期上升 0.3%，發電量不足自然形成電荒。電荒一個最重要原因是動力煤價格高企。所謂動力煤就是作為動力原料的煤。今年國際能源市場受疫苗面世、恢復生產等利好消息影響，令動力煤價格急升。由 2021 年至今動力煤價格已由 660 元上升至 1,200 元。煤價上升引發市場投機效應，令煤價進一步升高。
同時，中國電廠的煤炭庫存處於歷史低點，供需嚴重失衡。這是因為中國使用潔淨能源的政策。為了應對氣候暖化、減少霧霾、實現經濟轉型，中國「十三五規劃」（2016-2020）有「去煤」計劃，關閉大量小型煤礦。2020 年，中國煤電裝機佔所有裝機容量的比例首次降至 50% 以下。[2]
由於市場投機、供需嚴重失衡，現時煤價高企。中國為保障民間用電而固定電價，因而電價不能隨意上升。現時發電廠每生產一度電，便會帶來虧損，因而不願意發電。
有分析指煤價高企與中國拒絕澳洲煤有關，但澳洲煤佔中國煤炭總用量不到 2%，其中只有 60% 是動力煤，因此關係不大 [3]。
(3) 能耗雙控政策：除外圍環境和燃煤價格外，中國能耗雙控政策也有影響。中國在「十三五規劃」開始，提出控制能源消費總量和能耗強度，所謂「能耗強度」，就是每 GDP 所消耗的能源量。每年中央政府會為各地提供雙控指標，而今年正正是十四五規劃第一年，頗為關鍵。中國政府希望力爭 2030 年「碳達鋒」、2060 年「碳中和」，今年數字會影響到之後的期中目標、期末目標，而上半年因疫情後工廠訂單急增，不少地方政府不能達到中央目標 [4]。
2021 年 8 月，國家發展和改革委員會（國家發改委）發佈「2021 年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表」，指青海、廣東等九省的能耗强度不降反升。通知印發的 20 日起，將暫停這九個省「高耗能、高污染」[5] 項目的節能審查 [6]。國家發改委 9 月又發佈《完善能源消費强度和總量雙控制度方案》，指各省的能耗雙控結果，將作為幹部主管部門對省級領導班子綜合評價的重要依據，工作不力的地區負責人將被問責 [7]。這令各省政府提出更強硬的減產、減能措拖，包括強制限電等 [8]。
中國煤炭產量的反覆
過去數年的能源轉型政策導致煤炭庫存量低、供應不足，是現時限電的重要原因。過去中國煤炭的產量和使用量時有升跌，也有供應不足導致限電的情況。這往往源於經濟發展與環境政策的變化。
中國擁有世界第三大煤儲量，能源長期以煤炭為主。能源使用之中，好一部分用以發電。中國的發電也是以煤炭為主。
1978 年，中國改革開放，各行業迅速擴張，20-30% 的工業產能卻因電力不足而無法實現。1982 年，鄧小平提出「發展是第一要務」的口號，各大礦井生產加速。[11]
1983 年，中共提出《關於加快發展小煤礦八項措施的報告》，允許群眾集資辦礦。鄉鎮集資小礦迅速崛起，1993 年，集體和個體小煤礦產量甚至超過了中國國有重點煤礦。[12]
1998 年，亞洲金融風暴令能源需求下降，加上鄉鎮小礦的死傷事故較多，中央政府要求三年内關閉六萬個鄉鎮小礦 [13]。從 1996 年至 2001 年，煤炭的能源佔比從 74% 降至 69%。不過，此期間燃煤發電一直徘徊在 76%-77% [14]，反映中國缺乏其他發電來源。
2002 年開始經濟增長率回升，高耗能的重工業（鋼鐵業、水泥業等）增長，導致能源需求大幅增長，開始有許多商業能源短缺問題。2002 年有 12 個省「拉閘限電」[15]。中國以增加煤炭供應確保能源安全，許多鄉鎮煤礦重啓。從 2001 年至 2007 年，煤炭的能源佔比從的 69% 升至 74%，電力佔比從 77% 升至80%[16]。
2008 年全球金融危機，中國的能源需求放緩。政府的四萬億刺激措施著重投資基礎建設，令重工業產品的需求增長，能源需求和煤炭產量也增長 [17]。
2012 年，中國煤炭產能過剩的問題開始浮現。當年總產能約 39.6 億噸，產能剩餘 3 億噸左右。2015 年，煤炭的產能剩餘達 20 億噸 [18]。2013-2015 年，北京及北方地區有多次霧霾，其中一個主因是燃煤設施。
從 2013 年至 2017 年，中國的煤炭產量緩緩下降，電力佔比從 73% 降至 65% [19]。2013 年，中央政府提出《大氣污染防治行動計劃》，減少煤炭消費。2015 年，中共中央財經領導小組提出「供給側結構性改革」，要求關停過剩煤礦，去除過剩產能和庫存，這也成為「十三五」的政策。2016 年，國家發改委、國家能源局發出《關於促進我國煤電有序發展的通知》，要求約束煤電的批核規模。[20]
然而，2018 年中國出現電力缺口，雖然整體供應過剩，但高峰時期不足 [21]。2018 至 2020 年間，各省批核的煤電裝機增加，2019 年上升 63.1%，2020 年上升 231.6% [22]。
2020 年 9 月，中國宣佈爭取 2030 年碳排放達到峰值，2060 年實現碳中和。2021 年，提出「嚴控煤電」，新批准的煤炭項目大幅減少。然而，最近由於電力缺口，國家發改委批覆了之前停產的煤礦。
民生與環境必然對立？
中國用煤如此的反覆，似乎顯示經濟發展與環境保護的張力。不過，這樣的對立並非必然。
首先，中國是否必然要用煤炭？
國際可再生能源機構（IRENA）的 2014 報告指出，中國的可再生能源尚有許多潛力未被使用。若然按照 IRENA 的方案加大投資，2030 年中國可再生能源佔能源比例 26%（現時 13%）、電力比例 40%（現時 29%），同時燃煤發電降至 43%（現時 61%）[23]。2015 年 iScience 的一份報告指出，若中國未來大幅增加太陽能、風能使用，再配以儲存措施，可在 2040 年前淘汰燃煤發電 [24]。
中國在建設可再生能源設備方面有一定成果，2019 年中國的風電機組佔全球 34%，太陽能機組佔全球 35%。不過，發展可再生能源、淘汰煤炭的道路仍然曲折。可再生能源如風能、太陽能供應較不穩定，較難預期發電量，因而電網公司較重視煤炭發電，工廠也較為依賴這種發電模式。可再生能源的儲存技術有所提升，不過其發電、儲能成本現時仍比煤炭高。風能、太陽能多集中在西北部、需要電網輸送至東部經濟較發達的地區，電網若需要輸送高比例的可再生能源，也需要更新 [25]。目前，中國可再生能源在資金及配套方面仍有不足。另外，有些地方政府希望保留煤礦，以保證就業和稅收 [26]。近來《端傳媒》的一篇報道也指出，陝西銅川市的煤礦關閉了，卻似乎難以轉型至「數字城市」、「旅遊城市」，當地人對未來生計感迷茫 [27]。如何安置和協助受經濟轉型影響的勞動者，是需要謹慎處理的問題。
單一國家未必能只靠國内資源便做到 100% 可再生能源發電，但全球協作卻可能。2009 年 Scientific American 的文章指出，全球 2030 年 100% 使用可再生能源是可行的（風力 51%、太陽能 40%、水力 9%），其引用的一個加州研究亦顯示可再生能源不同種類的結合，可以避免能源不穩定的問題[28]。
Scientific American 的文章也指出，各國需要投資在一些較偏遠、能製造較大能量的地方（如北美大平原的風能、美國西南部的沙漠等），再接駁至城市。這也意味著，自然條件較差的國家需要國際協助。
除了能源來源的問題，各國的能源使用分佈也值得檢視。上世紀 80-90 年代，製造業向中國轉移。2000 年代，中國成為全球最大的鋼鐵、水泥、鋁等產品的生產者。重工業頗為耗能，尤其中國有許多出口產品，因數量大、運輸問題而增加碳排放。自 2015 年起，中國推出「去產能」的政策，去除鋼鐵、煤、鋁等重工業的過剩產能。現時中國亦積極推動經濟轉型，轉向高科技行業、高端製造業、先進服務業。不過，這是否只意味著，問題轉移到了其他國家？
在全球市場的競爭中，各國都要無止境地追逐利潤。發達國家為節省成本，將工廠及污染轉移到發展中國家，發展中國家也需想盡辦法爬升產業鏈。在這樣的社會經濟結構下，國際協作變得奢侈。然而，最終的環境代價需要共同承受。解決方向必然需要重構一個不以利潤為目標、真正為人的需要而服務的社會經濟制度，達致真正的國際協作，令各國可以分享可再生能源技術、地理及社會資源，並重新安排產業分工。地方的工農業不再是弱勢的象徵，而是能夠減省運輸能源、保育土地的方法，且可減低因突發事件（如今次疫情）而斷絕產業鏈的風險。
此外，任何意願良好的政策，都需要因地制宜，並獲得民衆的認可。若政策指標過硬、地方應變的空間或能力低，在條件不成熟的情況下硬推政策，自然有衝擊民生的風險。今年中國部分地方强制限電以達成「能耗雙控」，有這樣的情況。另一例子是，2017 年京津冀地區推行「煤改氣」，有因天然氣供應未穩定就强推的問題，導致民衆冬天無法取暖 [29]。民衆也表達了天然氣因需求急增而價格高、各地補貼不一的問題。隨著「煤改氣」的範圍擴大，山西、陝西等地區也有類近問題，甚至有官員在農村沒收煤炭和火炕、封火炕 [30]。由於民衆反感，2019 中央政府提出「因地制宜」[31]。
如果我們的社會能不以利潤為依歸，並尊重民衆和社群的意志，民生與環境將不是對立的選項。願能共同推動社會公義與環境公義！
最後也需聲明：我們（筆者）並非能源政策的專家，自知以上分析有簡化、值得商榷之處，尤其是可再生能源的潛力及發展問題。不過有見坊間討論較少，又深感此議題的重要性，所以斗膽抛磚引玉。如蒙賜教，不勝感激。
[1] BBC：中國拉閘限電衝擊居民生活背後三個原因，2021 年 9 月 28 日
[2] 人民日報：煤電裝機容量佔比首次降至 50% 以下，2021 年 2 月 7 日
[3] BBC：中国多地轮流限电背后：疫后经济复苏与能源改革，2020 年 12 月 24 日
[4] 財經新報：中國為何這次大限電、停產？原來「能耗雙控」背後太多因素造成，2021 年 9 月 27 日
[5] 即能耗五萬噸標準煤及以上的項目
[6] 国家发展改革委办公厅关于印发《2021 年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》的通知
[7] 国家发改委：完善能源消费强度和总量双控制度方案（p.6-7）
[8] 財經新報：中國為何這次大限電、停產？原來「能耗雙控」背後太多因素造成，2021 年 9 月 27 日
[9] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[10] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[11] 楊鈺：減碳承諾下的兩座煤城：失去煤的冷清無措，燃煤正旺的不見未來，端傳媒
[12] 楊鈺：減碳承諾下的兩座煤城：失去煤的冷清無措，燃煤正旺的不見未來，端傳媒
[13] Philip Andrews-Speed (2012). Governance of Energy in China–Transition to a Low-Carbon Economy. Palgrave Macmillan.
[14] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[15] BBC 新聞網：中国多地轮流限电背后：疫后经济复苏与能源改革，2020 年 12 月 24 日
[16] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[17] Philip Andrews-Speed (2012). Governance of Energy in China–Transition to a Low-Carbon Economy. Palgrave Macmillan.
[18] 楊鈺：減碳承諾下的兩座煤城：失去煤的冷清無措，燃煤正旺的不見未來，端傳媒
[19] Hannah Ritchie and Max Roser, China: Energy Country Profile. Home Energy By country, Our World in Data
[20] 北極星電力網新聞中心：2020 年煤電核准熱潮不可在“十四五”期間重演，2021 年 3 月 30 日
[21] 綠色和平：電力“十四五”需科學滿足尖峰負荷靠新增煤電補缺口每年或浪費 70 億元，2020 年 6 月 23 日
[22] 北極星電力網新聞中心：2020 年煤電核准熱潮不可在“十四五”期間重演，2021 年 3 月 30 日
[23] 國際可再生能源機構：可再生能源前景：中國，2014 年 11 月
[24] Fredrich Kahrl, Jiang Lin, Xu Liu, Junfeng Hu (2015). ‘Sunsetting coal power in China’, iScience, Volume 24, Issue 9.
[25] 國際可再生能源機構：可再生能源前景：中國，2014年11月
[26] Idun Haugan (28 February 2020). The History of China’s Green Energy Revolution.
[27] 楊鈺：減碳承諾下的兩座煤城：失去煤的冷清無措，燃煤正旺的不見未來，端傳媒
[28] Mark Z Jacobson, Mark A Delucchi (2009). A Path to Sustainable Energy by 2030. Scientific American.
[29] BBC：中國入冬強推「煤改氣」致部分地區民眾無氣受凍，2017 年 12 月 4 日
[30] HK01：山西陝西嚴寒下收煤拆爐水泥封村民火炕 網民斥「雪中奪炭」，2021 年 1 月 4 日
HK01：地方官「拆爐封炕」恐致捱凍 限煤令何以淪「離地」兼「奢侈」？，2021 年 1 月 7 日
[31] 國際燃氣網：從“煤改氣”到“燃氣下鄉”，2021 年 4 月 8 日
原刊於《夜貓》，作者授權轉載
民生與環境的衝突？— 解析中國限電與煤炭依賴問題| 轉載文章| 立場新聞 - 立場新聞
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